Понятие и виды ответственности за неисполнение государственных решений

3.3. Виды ответственности за нарушение российского законодательства

Уголовная ответственность — это вид юридической ответственности, заключающийся в ограничении прав и свобод лиц, виновных в совершении преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. При этом лицо подлежит уголовной ответственности (ст. 5 УК РФ) только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступившие общественно опасные последствия, в отношении которых установлена его вина. Кроме того, уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного УК РФ.

Уголовная ответственность начинается с момента вступления в силу обвинительного приговора, а полностью реализуется в отбытии наказания, назначенного судом. Основанием к наступлению уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ (ст. 8 УК РФ).

Административная ответственность — это вид юридической ответственности граждан, должностных лиц, юридических лиц за совершенное административное правонарушение. Порядок и основания привлечения к административной ответственности регулируются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушений (КоАП) и другими правовыми актами.

Административным правонарушением (проступком) признается посягание на государственный или общественный порядок, государственную собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность (ст. 10 КоАП). При этом административная ответственность за правонарушения, предусмотренные КоАП, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.

К административной ответственности граждане Российской Федерации могут быть привлечены с 16-летнего возраста.

За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные взыскания: •

возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения; •

конфискация предмета, явившегося орудием совершения и непосредственным объектом административного правонарушения; •

лишение специального права, предоставленного гражданину (например, права охоты); •

административный арест (не могут быть подвергнуты лица, не достигшие 18 лет); •

административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного лица или лица без. гражданства.

Административную ответственность за административные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации, несут на общих основаниях иностранные граждане и лица без гражданства, если они не пользуются иммунитетом от административной юрисдикции РФ.

За некоторые административные правонарушения, например связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения, обеспечение выполнения которых входит в служебные обязанности должностных лиц, административной ответственности подлежат только эти лица. К ним могут быть применены только два вида административной ответственности: предупреждение и штраф.

За нарушение правил охраны природы, экологии, санитарии, пожарной безопасности, налогового законодательства в раде федеральных законов РФ предусмотрена административная ответственность для юридических лиц. Например, в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» должностные физические и юридические лица несут административную ответственность за превышение предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду, невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении экологической экспертизы, за предоставление заведомо неправильных и необоснованных заключений, несвоевременное предоставление информации и предоставление искаженной информации, отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановке и т.д.

Налоговая ответственность — вид юридической ответственности физических и юридических лиц за налоговые правонарушения.

Налоговое правонарушение — это виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и их представителей, за которое установлена ответственность в Налоговом кодексе РФ (часть 1). Иными словами, налоговое правонарушение — это противоправное деяние, т.е. нарушающее нормы налогового законодательства, причем виновное (сознательное) и заслуживающее наказания.

К налоговым правонарушениям в соответствии с Налоговым кодексом РФ (часть 1) относятся: •

нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 116); •

уклонение от постановки на учет в налоговом органе (ст. 117); •

нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке (ст. 118); •

нарушение срока представления налоговой декларации или иных документов (ст. 119); •

грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения (ст. 120); •

нарушение правил составления налоговой декларации (ст. 121); •

неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122); •

невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов (ст. 123); •

незаконное воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа на территорию или в помещение (ст. 124); •

несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест (ст. 125); •

непредставление налоговому органу сведений о налогоплательщике (ст. 126); •

отказ от представления документов и предметов по запросу налогового органа (ст. 127); •

неявка либо уклонение от явки без уважительных причин свидетеля по делу о налоговом правонарушении, а также отказ от дачи показаний и дача заведомо ложных показаний (ст. 128); •

отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой проверки, дача заведомо ложного заключения или осуществление заведомо ложного перевода (ст. 129).

Налоговая ответственность физического лица, предусмотренная Налоговым кодексом РФ, наступает только в том случае, если совершенное им деяние не содержит признаков состава преступления по уголовному законодательству РФ. Привлечение организации к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения не освобождает должностных лиц этих организаций (при наличии соответствующих оснований) от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами Российской Федерации (ст. 108 Налогового кодекса РФ). Физическое лицо может быть привлечено к налоговой ответственности с 16-летнего возраста.

Налоговая ответственность распространяется на всех налогоплательщиков независимо от форм собственности, организационно-правовых форм, ведомственной принадлежности и т.п. К налоговой ответственности не могут привлекаться филиалы, представительства и другие обособленные подразделения организаций, так как они не являются самостоятельными участниками налоговых правоотношений (налогоплательщиками, налоговыми агентами и т.п.).

Налоговая ответственность состоит в применении к нарушителю специальных финансовых санкций — денежных штрафов. В связи с этим налоговая ответственность носит исключительно имущественный характер.

Гражданско-правовая ответственность — это система мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановления положения, существовавшего до правонарушения. Система мер гражданско-правовой ответственности включает два вида ответственности: возмещение убытков (компенсация морального вреда) и санкции. По признаку основания применения тех или иных мер гражданско-правовую ответственность подразделяют на договорную и внедоговорную (ответственность за причинение вреда и неосновательное обогащение).

В гражданско-правовой ответственности противоправным является деяние, нарушающее императивные нормы гражданского права либо противоречащее общим началам и смыслу гражданского законодательства и нарушающее права и охраняемые законом интересы третьего лица.

Особой мерой гражданско-правовой ответственности является ответственность за неисполнение денежного обязательства, предусмотренная ст. 395 Гражданского кодекса РФ. Данная ответственность состоит в обязанности должника, нарушившего денежное обязательство, уплатить проценты на его сумму за время, прошедшее от момента нарушения до даты его фактического исполнения. Проценты являются мерой гражданско- правовой ответственности, а взыскание процентов носит зачетный характер, т.е. убытки возмещаются в доле, превышающей сумму процентов.

Одним из видов гражданско-правовой ответственности является субсидиарная ответственность, предполагающая дополнительную ответственность лиц, которые наряду с должником отвечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязательства в случаях, предусмотренных законом или договором.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ субсидиарную ответственность несут: •

члены полного товарищества по обязательствам товарищества; •

члены потребительского кооператива по его обязательствам в пределах невнесенной части дополнительного взноса каждого из членов кооператива; •

собственник имущества, закрепленного за учреждением, по обязательствам учреждения при недостаточности указанного имущества; •

в случае несостоятельности (банкротства) дочернего общества по вине основного общества (товарищества) последнее несет субсидиарную ответственность по его долгам и т.д.

Материальная ответственность — это обязанность стороны трудового договора (работодателя или работника) возместить ущерб, причиненный ею другой стороне этого договора в результате ее виновного противоправного поведения (действий или бездействия). При этом каждая сторона обязана доказать размер причиненного ущерба. Вопросы материальной ответственности регулируются Трудовым кодексом РФ и другими нормативными актами.

Работодатель обязан возместить работнику материальный ущерб, причиненный ему в результате незаконного лишения его возможности трудиться (ст. 234 Трудового кодекса). Такая обязанность наступает, если заработок не получен в результате: незаконного отстранения работника от работы, его увольнения или перевода на другую работу; отказа работодателя от исполнения или несвоевременного исполнения решения органа по рассмотрению трудовых споров или государственного правового инспектора труда о восстановлении его на прежней работе; задержки работодателем выдачи работнику трудовой книжки, внесения в нее неправильной или не соответствующей законодательству причины увольнения и в других случаях, предусмотренных федеральными законам и коллективным договором.

Кроме того, материальная ответственность работодателя возникает также в результате ущерба, причиненного имуществу работника (ст. 235) и за задержку выплаты заработной платы (ст. 296). Размер ущерба исчисляется по рыночным ценам, действующим в данной местности на момент его возмещения.

Материальная ответственность работника регулируется нормами гл. 39 Трудового кодекса РФ. Так, ст. 242 определяет по- нятие полной материальной ответственности работника, а ст. 243 классифицирует случаи ее наступления.

При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, отработкой, продажей (отпуском), перевозкой, применением или иным использованием переданных им ценностей, когда невозможно разграничить ответственность каждого рабочего за причинение ущерба и заключить с ним договор о возмещении ущерба в полном размере, может вводиться коллективная (бригадная) ответственность (ст. 245).

В ст. 246 говорится, что размер ущерба, причиненного работодателю при утрате и порче имущества, определяется по фактическим потерям, исчисляемым исходя из рыночных цен, действующих в данной местности на день причинения ущерба, но не ниже стоимости и имущества по данным бухгалтерского учета с учетом степени его износа.

Дисциплинарная ответственность — санкция, которая применяется администрацией предприятия, учреждения, организации к работнику в виде дисциплинарного взыскания за дисциплинарный проступок.

Под дисциплинарным проступком понимается противоправное виновное невыполнение или ненадлежащее выполнение работником своих трудовых обязанностей.

В постановлении Пленума ВС РФ от 22 декабря 1992 г. № 16 «О некоторых вопросах применения судами Российской Федерации законодательства при разрешении трудовых споров» (п. 24) в редакции от 25 октября 1996 г. указано, что дисциплинарная ответственность может наступить за следующие нарушения: •

отсутствие работника без уважительной причины на работе в пределах трех часов в течение рабочего дня, а также нахождение без уважительной причины не на своем рабочем месте, хотя и в помещении другого или того же самого цеха, отдела и т.п., в том числе и более трех часов в течение рабочего дня; отказ работника без уважительных причин от выполнения трудовых обязанностей в связи с изменением в установленном порядке норм труда, так как в силу трудового договора лицо обязано выполнять обусловленную работу с подчинением правилам внутреннего трудового распорядка (ст. 190 ТК РФ); •

отказ или уклонение без уважительных причин от медицинского освидетельствования работников некоторых профессий, а также отказ работника от прохождения в рабочее время специального обучения и сдачи экзаменов по технике безопас- ности и правилам эксплуатации, если это является обязательным условием допуска к работе.

Кроме того, если в соответствии с законодательством с работником должен быть заключен договор о полной материальной ответственности и если выполняемые им обязанности составляют основную трудовую функцию, что было оговорено при приеме на работу, то отказ работника заключить договор о полной материальной ответственности рассматривается как неисполнение трудовых функций со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

В ст. 192 ТК РФ говорится, что за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: •

увольнение по соответствующим основаниям.

Однако федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания. Так, на государственных служащих может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ). По специальным положениям несут дисциплинарную ответственность судьи, прокуроры, следователи.

При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника.

До применения дисциплинарною взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее чем через месяц после этого, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Причем за каждый дисциплинарный проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. В ст. 184 ТК РФ определяется порядок снятия дисциплинарного взыскания. Так, если в течение года со дня его применения работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взы- еканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Кроме того, работодатель до истечения года со дня применения такого взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.

В экологической области, например, дисциплинарная ответственность носит перспективный, превентивный характер, обладает свойствами быстроты и оперативности наложения, простоты исполнения, легко доходит до сознания и воздействует на волю участников общественных отношений. Дисциплинарная ответственность в этой сфере выражается в том, что администрация предприятия (организации) или вышестоящая организация налагают на виновного работника дисциплинарное взыскание за невыполнение им обязанностей по службе или договору, связанных с охраной окружающей среды.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Понятие и виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Местное самоуправление не может эффективно функционировать без надлежащих механизмов контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц со стороны населения и государства. Соответственно наличие таких механизмов обусловливает законодательное закрепление различных форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Более того, такие механизмы являются следствием государственной гарантии для местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

Слово «ответственность» в русском языке имеет несколько значений. Ответственным называют субъекта, облеченного правами и обязанностями для непосредственного осуществления какойлибо деятельности или руководства ею. Об ответственности говорят, обозначая необходимость точно и неукоснительно обеспечить реализацию субъектом своих функций и связанных с ними мер поведения. Психологи связывают смысл этого термина с высокоразвитым чувством долга субъекта, его ревнивым отношением к возложенным на него полномочиям и обязанностям в рамках конкретной сферы ведения.

В юридическом смысле ответственность понимают в ретроспективном, или негативном, контексте как обязанность субъекта претерпеть неблагоприятные последствия в связи с нарушением своей деятельностью установленного законом порядка. В ряде случаев ответственность отождествляется с санкцией, т.е. той частью правовой нормы, где закрепляются конкретные неблагоприятные последствия, которые могут быть применены к правонарушителю в качестве меры воздействия. Наконец, ответственностью именуют и сам процесс применения этих мер к виновному субъекту.

Однако следует заметить, что в законодательстве о местном самоуправлении используется оборот «самостоятельного под свою ответственность решения вопросов местного значения», в котором ответственность понимается как раз в общесоциологическом и психолого-философском смыслах. Она интерпретируется как осознание и воспроизведение необходимости выполнения долга, что с юридических позиций труднообъяснимо.

В литературе отмечается, что юридическая ответственность применяется к субъектам права, но далеко не каждый из них может быть привлечен к такого рода ответственности. Субъектами юридической ответственности выступают не все субъекты права, а лишь те, которые являются сторонами урегулированных правом общественных отношений, или правоотношений, имея в них конкретные обязанности и права. Ответственность возможна лишь за то действие или бездействие, которые признаны общественно опасными и запрещены законом. Ответственность наступает только за виновные деяния. К виновному применимы лишь те меры государственного принуждения, которые предписаны законом за конкретное нарушение соответственно тяжести содеянного. Применение этих мер допустимо исключительно в рамках установленной законом процедуры, несоблюдение которой является основанием для отмены санкции. Наконец, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет и распространяется лишь на те противоправные действия или бездействие, которые были совершены после вступления его в силу. Перечисленные требования распространяются и на таких участников правоотношений как органы местного самоуправления и должностные лица этих органов.

Таким образом, юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления можно определить как установленные законом в санкциях правовых норм неблагоприятные последствия, наступающие для органов и должностных лиц местного самоуправления за принятие противоправных решений и иное виновное неосуществление или ненадлежащее осуществление возложенных на них задач, функций и полномочий.

1. Виды ответственности. Ответственность в сфере местного самоуправления можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от субъектов, подлежащих ответственности, это: ответственность органов местного самоуправления; ответственность должностных лиц органов местного самоуправления.

В зависимости от субъектов, перед которыми данная ответственность возникает, можно выделить ответственность перед: населением муниципального образования; государством; физическими и юридическими лицами.

По отраслевой принадлежности и порядку наложения взысканий говорят об ответственности:

  • конституционной; административной; уголовной;
  • гражданско-правовой; материальной; дисциплинарной.

Например, органы местного самоуправления несут за свои действия конституционную и гражданско-правовую ответственность, а должностные лица местного самоуправления могут подлежать не только конституционной, но также административной и уголовно-правовой ответственности.

В зависимости от органа, применяющего меры ответственности (орган местного самоуправления или референдум; законодательный орган власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ или руководитель его высшего исполнительного органа государственной власти), к ответственности может быть привлечено:

  • в первом случае — выборное должностное лицо местного самоуправления;
  • во втором случае — представительный коллегиальный орган местного самоуправления;
  • в третьем случае — глава муниципального образования или глава местной администрации.

Административная ответственность осуществляется органами административной юрисдикции, привлекающих виновных должностных лиц органов местного самоуправления. В судебном порядке наступает уголовно-правовая и гражданско-правовая ответственность. И, наконец, материальная ответственность применяется как судом, так и органами местного самоуправления.

Таким образом, в сфере местного самоуправления возможны и публично-правовые, и частноправовые виды юридической ответственности. В публичном праве юридическим основанием выступает правовая норма, а фактическим — правонарушение и правоприменительный акт. В частном праве юридическим основанием могут выступать: только правовая норма; одновременно правовая норма и конкретизирующий ее договор; только договор. Фактическим основанием является как правонарушение, так и одновременно правонарушение и правоприменительный акт.

По содержанию фактических оснований выделяют ответственность за следующее:

  • действия, причинившие ущерб органу местного самоуправления;
  • действия, причинившие ущерб физическим и юридическим лицам;
  • преступления, предусмотренные главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», т.е. за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной Палате РФ (ст. 287), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289), получение взятки (ст. 290), служебный подлог (ст. 292), халатность (ст. 293);
  • правонарушения, предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ.

Это соответственно материальная, гражданско-правовая, уголовная и административная ответственность.

В рамках конституционной ответственности дифференцируют ответственность за следующее:

  • противоправные решения или деяния; принятие незаконного нормативного акта;
  • принятие незаконного нормативного акта или совершение действий, повлекших нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации, ее обороноспособности и безопасности, единству правового и экономического пространства нашего государства, нецелевое расходование субвенций из государственного бюджета.

Что касается должностных лиц органов местного самоуправления, то наиболее часто они привлекаются к дисциплинарной ответственности, предусмотренной различными нормативными актами. Например, согласно Закону «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями, «за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации».

Определения дисциплинарного проступка содержаться и в законах субъектов РФ. Например, в ст. 12 Закона Томской области «О муниципальной службе в Томской области» от 7 декабря 1995 г. № 227 (в ред. от 18 марта 2003 г.) установлено, что дисциплинарный проступок — это неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение им должностных полномочий, несоблюдение установленных областным законом ограничений, связанных с муниципальной службой. Закон Белгородской области «О муниципальной службе в Белгородской области» от 11 октября 1996 г. № 81 (в ред. от 5 июня 2001 г.) определяет должностной проступок как неисполнение и ненадлежащее исполнение служащим возложенных на него обязанностей, нарушение трудовой дисциплины, превышение им должностных полномочий (ст.11). Законом Омской области «О муниципальной службе в Омской области» от 25 июля 2001 г. № 297-ОЗ (в ред. от 25 ноября 2003 г.) установлено основание дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, в том числе несоблюдение установленных законодательством ограничений, связанных с муниципальной службой (ч. 1 ст. 43).

2. Применяемые санкции. В зависимости от санкций конституционная ответственность наступает в виде:

  • отзыва выборного должностного лица местного самоуправления;
  • роспуска представительного коллегиального органа местного самоуправления;
  • отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

Штрафные санкции наступают в порядке административной и уголовной ответственности, причем последняя предполагает не только штрафы, но и исправительные или обязательные работы, арест, лишение права занимать определенные должности; ограничение или лишение свободы. В рамках материальной и гражданско-правовой ответственности применяется возмещение ущерба, причем в первом случае оно может быть как полным, так и частичным, а во втором — только полным. Кроме того, гражданско-правовая ответственность предполагает отмену органами местного самоуправления причинившего ущерб правового акта.

В отношении муниципальных служащих, как правило, предусматривается три вида дисциплинарных взысканий:

  • замечание;
  • выговор;
  • увольнение от должности.

Это соответствует основаниям ст. 192 Трудового кодекса РФ, поэтому взыскания налагаются в порядке, установленном этим нормативным актом, органом, назначившим муниципального служащего на должность. Между тем законами ряда субъектов Российской Федерации установлены дополнительные виды дисциплинарных взысканий, непредусмотренные федеральным законодательством. Например, в Белгородской, Пензенской и Томской областях установлен такой вид взыскания, как предупреждение о неполном служебном соответствии. Широкое распространение получило и закрепление такого вида дисциплинарной санкции как строгий выговор (п. 2 ч. 1 ст. 44 Закона Омской области «О муниципальной службе в Омской области» от 25 июля 2001 г. № 297-ОЗ).

Верховным Судом РФ было установлено, что положение о возможности применения к муниципальным служащим дисциплинарного взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии противоречит п. «к» ст. 72, п. 2 и 5 ст. 72 Конституции РФ, Кодексу законов о труде РФ, федеральным законам «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно указанным актам трудовое законодательство, к прерогативам которого относится установление видов дисциплинарных взысканий, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, однако указанного вида дисциплинарного взыскания федеральным законодательством не предусмотрено (постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 1998 г.) Подобный вывод Верховного Суда РФ означает, что закрепление в региональных актах такой санкции за дисциплинарный проступок, как строгий выговор, также является незаконным, поскольку в Трудовом кодексе РФ подобный вид санкции отсутствует.

3. Особенности ответственности на муниципальном уровне. Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и высших должностных лиц органов местного самоуправления имеет существенные отличия. В обоих случаях основанием ответственности является дисциплинарный проступок, но характер должного поведения указанных лиц существенно отличается. Как следствие, это влечет и различные виды взысканий. На основании ст. 31 Устава г. Красноярска полномочия депутата досрочно прекращаются в случае уклонения депутата от выполнения депутатских обязанностей, выразившегося в систематическом отсутствии без уважительных причин на заседаниях городского Совета, его постоянных и временных комиссий, членом которых он избран. В ст. 24 Регламента Иркутской городской Думы определяется проступок следующим образом: отсутствие депутата городской Думы на заседаниях городской Думы в течение трех заседаний подряд без уважительных причин; невыполнение депутатом поручений городской Думы (в том числе ее комиссий, рабочих групп), мэра города, депутата-координатора, неучастие в более половины заседаний комиссий, рабочих групп без уважительных причин. За неучастие в работе городской Думы к депутату могут быть применены следующие меры воздействия: лишение права на возмещение расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности на срок до трех месяцев; информирование избирателей через средства массовой информации о неучастии депутата в работе городской Думы. В соответствии со ст. 32 Регламента Новосибирского городского Совета депутат может быть выведен из состава комиссии решением городского Совета по представлению комиссии за три и более пропусков плановых заседаний без уважительных причин в течении трех месяцев.

Муниципальный уровень является относительно самостоятельным уровнем народовластия, в рамках которого принимаются собственные нормативные правовые акты, в том числе и по вопросам юридической ответственности. Данное обстоятельство дает основание говорить о муниципально-правовой ответственности как о комплексной разновидности юридической ответственности, выделяемой благодаря специфике источника правового регулирования. Это публично-правовая ответственность, в силу чего ее санкции будут отличаться от санкций в гражданском праве. По фактическим и юридическим основаниям, а также по характеру санкций муниципально-правовая ответственность не отождествима с административно-правовой и уголовно-правовой ответственностью. Несмотря на общий публичный характер, основаниями уголовно-правовой ответственности являются федеральная норма и преступное деяние (преступление), запрещенное этой нормой, содержащейся в УК РФ. Основаниями административно-правовой ответственности являются нормы, установленные федеральным законом или законом субъекта Федерации, и деяния, объявленные этими нормами противоправными, так как содержат состав административного проступка.

Вместе с тем особых мер воздействия, которые бы отличали муниципально-правовую ответственность от, например, конституционной, не существует. Отзыв главы местной администрации, основания и порядок которого урегулированы законом субъекта Федерации, можно представить как применение конституционной ответственности. Те же последствия, но на основаниях и в порядке, установленных уставами муниципальных образований, могут быть отнесены к сфере муниципально-правовой ответственности.

Закон дает различные определения понятия должностного лица, которые применяются в зависимости от того, к какой отраслевой разновидности ответственности должностное лицо предполагается привлечь. Например, если речь идет о дисциплинарной или конституционной ответственности, следует руководствоваться специальным определением, содержащемся в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Здесь должностным лицом местного самоуправления названо выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Очевидно, что по смыслу указанного закона работники муниципальных учреждений не являются должностными лицами.

Если должностное лицо местного самоуправления предполагается привлечь к административной ответственности, то в необходимо руководствоваться определением, данным в примечании к ст. 2.4. КоАП РФ. В указанной статье должностное лицо определяется как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Определение должностного лица содержится и в Уголовном кодексе РФ: в примечании к ст. 285 определяется, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 февраля 2000 г. № 6 уточнил и разъяснил судам, что «организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах юридических лиц, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ), что представляет широкие возможности самоорганизации муниципальных образований. Конкретный перечень должностных лиц органов местного самоуправления должен устанавливаться в уставе муниципального образования и иных локальных нормативных актах, регулирующих организацию местного самоуправления. Практическое значение данного положения нашло место в постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 8 мая 2002 г.: «…получение взятки главой администрации волости не может квалифицироваться по ч. 3 ст. 290 Уголовного Кодекса Российской Федерации (как получение взятки главой органа местного самоуправления) и подлежит переквалификации на ч. 1 ст. 290 Уголовного Кодекса Российской Федерации. В реестре муниципальных должностей в Ленинградской области должность главы администрации волости отнесена к главным муниципальным должностям муниципальной службы (Областной закон от 29 июля 1998 г. «О реестре муниципальных должностей в Ленинградской области»). Следовательно, должность главы администрации волости… не относилась к должности главы органа местного самоуправления».

К должностным лицам местного самоуправления применяется лишь одна форма административной ответственности — штраф. Среди конкретных составов административных проступков, предусмотренных КоАП РФ, следует выделить следующие: действия должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, т.е. недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации (ст. 14.9); не предоставление руководителем или другим должностным лицом организации, а равно должностным лицом органа местного самоуправления, ответственным за военно-учетную работу, в установленный срок в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет (ст. 21.1).

Административное право в силу положений ст. 72 Конституции РФ относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии с данными положениями в некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы, устанавливающие административную ответственность должностных лиц органов местного самоуправления. Например, в Законе Пензенской области «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществление местного самоуправления в Пензенской области» от 26 июля 2003 г. № 490-ЗПО установлена административная ответственность за ряд нарушений, не указанных в Кодексе:

  1. принятие органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления решения без учета мнения населения муниципального образования, если учет такого мнения обязателен по закону и (или) уставу муниципального образования, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 10);
  2. нарушение должностным лицом местного самоуправления предусмотренного законом и (или) уставом муниципального образования порядка осуществления населением правотворческой инициативы в вопросах местного значения муниципального образования влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 11);
  3. нарушение порядка осуществления отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления, установленного законом и (или) уставом муниципального образования, влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от 1 до 5 МРОТ, на должностных лиц — в размере от 2 до 10 МРОТ (ст. 12);
  4. необоснованный отказ должностного лица самоуправления в предоставлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального образования- влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одного до десяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 13);
  5. нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, установленного законодательством Российской Федерации и законом Пензенской области, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 1 до 10 МРОТ (ст. 14);
  6. ограничение должностным лицом местного самоуправления права равного доступа граждан к муниципальной службе, установленного законом, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 1 до 10 МРОТ (ст.15);

Дела о вышеназванных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями. Суммы административных штрафов, взысканные за правонарушения, зачисляются в местные бюджеты по месту нахождения мирового судьи, принявшего решение о наложении административного штрафа.

Законом Амурской области «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Амурской области» от 30 августа 1999 г. № 174-03 предусмотрена ответственность за следующие административные правонарушения:

  1. неисполнение решений, принятых на местном референдуме, на собраниях граждан, правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 1);
  2. невыполнение законных требований органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 2);
  3. воспрепятствование праву граждан на осуществление инициативы по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 3);
  4. нарушение сроков и установленного порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5).

В законе Сахалинской области «Об административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращение граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления» от 9 марта 2000 г. № 166 предусмотрена ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение установленных законодательством сроков и порядка ответа на обращение граждан в органы местного самоуправления в виде предупреждения или наложения штрафа в размере до десяти минимальных размеров оплаты труда. В случае повторности правонарушения предусмотрена более жесткая мера ответственности —штраф в размере 20 МРОТ. Дела рассматриваются административными комиссиями. Штрафы зачисляются в доходы местных бюджетов.

Подобные нормы содержатся также: в законе Московской области «Об административной ответственности за правонарушения в области строительства и градостроительства на территории Московской области ( в ред. от 17 октября 1997 г. № 47/97-ОЗ); в законах Саратовской области «Об административной ответственности за нарушение законодательства об Архивном фонде Саратовской области и архивах» от 10 января 2000 г., «Об административной ответственности в отраслях жилищно-коммунального хозяйства городов, поселков и сел Саратовской области» ( в ред. от 4 ноября 1999 г.); в Законе Краснодарского края «Об административной ответственности» от 6 апреля 1999 г. № 169-КЗ; в Законе Челябинской области «О правилах благоустройства городов и других населенных пунктов Челябинской области и административной ответственности за их нарушение» от 8 октября 1996 г. № 34-ОЗ.

В ряде субъектов Российской Федерации ранее принятые законы, устанавливающие административную ответственность в сфере осуществления местного самоуправления были отменены, а в некоторых административная ответственность либо не установлена, либо имеется отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях.

Применительно к ответственности должностных лиц местного самоуправления следует иметь в виду то, что они за одни и те же действия могут привлекаться к различным видам ответственности. Так, за нарушение служебной обязанности не участвовать в предпринимательской деятельности руководитель структурного подразделения местной администрации может быть не только отстранен от должности или уволен по основаниям ст. 192 Трудового кодекса РФ, но и при наличии в его действиях признаков состава преступления, предусмотренных ст. 292 Уголовного кодекса Российской Федерации, привлечен к уголовной ответственности.

Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

В соответствии со ст. 71 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Следует отметить, что субъект перед которым наступает ответственность — население муниципального образования. По своему виду такая ответственность подлежит отнесению к муниципально-правовой, причем с учетом положений указанного закона отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления является обязательным институтом в муниципальном образовании.

Институт отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не противоречит Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» указал, что «в статье 3 (часть 3) Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Следовательно, субъект Российской Федерации… вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, рассматриваемый им в качестве одной из форм непосредственной демократии. Установление в законах субъектов Российской Федерации института отзыва депутата …не может квалифицироваться как ограничение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Институтом отзыва депутата эти права не ограничиваются, поскольку их содержанием охватывается только процесс избрания, а не последующие отношения между депутатами и избирателями. Отзыв влечет прекращение полномочий избранного лица как депутата, но не нарушает установленного Конституцией Российской Федерации статуса этого лица как гражданина».

Вопрос об ответственности лиц, избранных в коллегиальные органы местного самоуправления или на индивидуальные выборные руководящие должности этого уровня тесно связан с категориями народного суверенитета, народовластия, обеспечения соблюдения интересов населения в руководстве общественными отношениями и процессами в муниципальной сфере.

В науке избирательного права сформировались две основные концепции статуса депутата или иного выборного лица, основанные на принципах так называемых «императивного» и «свободного» мандатов. В первом случае депутатские полномочия осуществляются, как правило, не на постоянной профессиональной основе, а являются «почетной обязанностью» — в дополнение к основной профессии или должности выборного лица. Они не оплачиваются, за исключением почтовых, транспортных, канцелярских и иных издержек, непосредственно связанных с осуществлением деятельности в выборном органе или избирательном округе. Во втором случае выборное лицо реализует свои полномочия на освобожденной основе, получая за это материальное вознаграждение.

Императивный мандат предполагает тесную связь выборного лица и его избирателей. Программа «императивного» депутата формируется во многом (если не определяющим образом) на основе наказов избирателей, которые он обязуется исполнить после своего избрания. Он обязан периодически отчитываться о своей деятельности перед избравшим его населением, а одним из основных составляющих этого отчета является ход работы по выполнению наказов избирателей. «Свободный» депутат более независим от избирателей. Он учитывает наказы избирателей, но не связан с их выполнением столь жестко, как «императивник», равно как и с условием непременных регулярных отчетов перед избирателями. Наконец, он не может быть отозван избирателями, в то время как по императивному мандату подобная акция не только допустима, но и возможна.

Как правило, статус императивного мандата используется на местном или (что значительно реже) на региональном уровне, но в СССР и советских республиках отзыв депутата, как и другие атрибуты его императивного статуса, имелись и на общефедеральном уровне. Однако подобный подход представляется нецелесообразным, поскольку специфика задач, решаемых выборными лицами, требует обеспечения повышенной стабильности их деятельности.

Основания отзыва депутата или иного выборного лица могут быть различными. Законодательство и практика советского периода говорили об отзыве депутатов, «не оправдавших доверие избирателей». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 151-ФЗ, применительно к основанию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, содержал формулировку «утрата доверия», однако ее содержания не раскрывал, возлагая эту задачу на законы субъектов Федерации и нормативные акты муниципальных образований. Комментируемый закон вообще никаких подобных формулировок не содержит. В соответствии с установленными им рамками, он поручает определять основания наступления ответственности и порядок решения связанных с этим вопросов непосредственно муниципальным образованием в собственных уставах.

Имеющаяся практика нормативного правового регулирования данной группы общественных отношений показывает, что в содержание категории «утрата доверия» могут включаться самые разные основания для отзыва избирателями выборных лиц, что и сделали законы субъектов РФ и муниципально-правовые акты, которые по этому вопросу следовали в русле Закона 1995 г. Однако следует учитывать, что закрепленные их нормами основания отзыва высшего должностного лица субъекта РФ были признаны неконституционными в постановлении Конституционного Суда РФ 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Основанием для такого признания послужило отсутствие четких правовых оснований отзыва: в данных нормах не устанавливались процедурные гарантии, не требовалось положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Федерации, что создавало возможность произвольного применения института отзыва, особенно в случаях, когда отзыв связывался с утратой доверия по политическим мотивам. Также Конституционным Судом РФ были сформулированы требования к процедуре отзыва:

  1. наличие значительного числа подписей избирателей для инициирования голосования по вопросу отзыва;
  2. принятие решения об отзыве большинством зарегистрированных избирателей, а не большинством участвующих в голосовании.

Несмотря на то что выводы касались вопросов отзыва должностных лиц органов государственной власти, они применимы и к вопросам отзыва выборных лиц местного самоуправления. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П функционирование государственной и муниципальной власти имеет в значительной мере общие принципиальные характеристики, что позволяет распространить общие выводы Конституционного Суда РФ и на муниципально-правовые отношения.

Следуя логике Конституционного Суда РФ в настоящем Законе (в ч. 2 ст. 24) указано, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (см. комментарий к ст. 24). Однако конкретные основания ответственности подлежат закреплению в уставе муниципального образования. В целом данный Закон содержит даже более высокий уровень гарантий для отзываемого лица, чем в указанных постановлениях Конституционного Суда РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П был сделан вывод о том, что по смыслу Конституции России, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. В постановлении Конституционного суда «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 2 апреля 2002 г. подобная позиция была распространена и на отношения по отзыву выборных лиц местного самоуправления.

Вышесказанное позволяет систематизировать требования к отзыву выборных лиц местного самоуправления:

  1. основание — конкретное противоправное решение или действие (бездействие);
  2. предварительное подтверждения факта правонарушения в судебном порядке;
  3. наличие у лица, в отношении которого возбуждается процедура отзыва возможности дать избирателям пояснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;
  4. положительное голосование не менее половины избирателей, зарегистрированных в данном муниципальном образовании для признания отзыва свершившимся.

Таким образом, ответственность в соответствии с настоящей статьей, с учетом позиции Конституционного Суда РФ, не политическая, а юридическая, так как не допускает иного основания, кроме установленного судом факта совершения конкретного правонарушения. Данное обстоятельство позволяет утверждать, что выборные лица местного самоуправления обладают не императивным, а диспозитивным (свободным) мандатом. Хотя ряд судей Конституционного Суда высказывали и иные позиции.

В частности, в особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности Закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г. (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г. № 21-П) было высказано, что при введении института отзыва депутатов мандат можно считать полусвободным, так как, несмотря на то что депутат не связан наказами избирателей, отзыв возможен и при систематическом виновном неисполнении депутатом своих обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата. В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова по тому же делу был сделан даже более жесткий вывод о том, что отзыв депутата является признаком исключительно императивного мандата. Данные позиции, несомненно, заслуживают внимания, однако они были высказаны в рамках ранее действовавшего законодательства, допускающего двоякое толкование оснований отзыва (например, утрата доверия). Однако федеральное законодательство в настоящее время исключает возможность отзыва по политическим мотивам.

В постановлении Конституционного суда «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» от 2 апреля 2002 г. отмечено, что, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (ст. 130 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления, должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.

Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством

Государство, выступая от имени всего общества, доверившего ему управление наиболее важными делами, с одной стороны, устанавливает порядок формирования и основные организационные, содержательные и сущностные начала деятельности местного самоуправления с позиций населения России, а с другой — заинтересовано в том, чтобы его предписания выполнялись, и одним из инструментов такого обеспечения выступает привлечение нарушивших их органов и должностных лиц местного самоуправления к различным видам ответственности.

Возможность и необходимость такой ответственности исследовалась и подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации, который в постановлении по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального Закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 16 октября 1997 г. № 14-П) указал, что положения о самостоятельности органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений.

Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции РФ, в том числе закрепленными в ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 5, ст. 12, ч. 1. ст. 15, ч. 1 и 2. ст. 66, ст. 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам. Для обеспечения реализации указанных конституционных положений, а также в целях защиты прав граждан (в том числе права на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем для гарантирования муниципальным образованиям защиты от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Основанием конституционно-правовой ответственности является нарушение органами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также ненадлежащее осуществление указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Закрепленный в ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ перечь нормативно-правовых актов, нарушение которых влечет ответственность перед государством, является исключительным и не подлежит расширительному толкованию.

В указанной статье отсутствует указание на обязательное наличие ущерба, причиненного вследствие совершения органами местного самоуправления нарушения, как для государства, так и для других субъектов права. Если для привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления данное положение допускает и малозначительность соответствующего нарушения, то в отношении главы муниципального образования (главы администрации) действует специальная норма. В ранее действовавшем Федеральном Законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ судебное подтверждение нарушения (умаления) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда являлось обязательным условием привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед государством.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Подобная формулировка означает важное ограничение ответственности органов местного самоуправления за осуществление переданных им государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственным полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления.

В соответствии с законом Томской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями и передаче муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области» от 16 июля 1999 г. № 22-ОЗ (в ред. от 20 февраля 2001 г.) в случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны законом. Основаниями для их отзыва являются: 1) невозможность выполнения переданных полномочий по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления; 2) неоднократное (два и более раза) признание судом недействительными актов органов местного самоуправления, связанных с реализацией переданных государственных полномочий; 3) наличие заключений специальной комиссии о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий. При прекращении исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий подлежат возврату неиспользованные материальные и финансовые ресурсы, переданные органами местного самоуправления для их исполнения.

Применение мер конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления не исключает возможности одновременного привлечения виновных лиц к уголовной, административной и иным видам юридической ответственности при наличии в их действиях соответствующих составов.

Основанием ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством является принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта федерации, уставу муниципального образования.

Конституционная законность данной процедуры была подтверждена постановлением Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В документе отмечалось, что прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации, напротив, «является особой гарантией прав местного самоуправления: в отличие от иных видов решений (в том числе постановлений) закон принимается в более усложненной процедуре (обязательные стадии законодательного процесса); закон подлежит подписанию президентом республики либо главой исполнительной власти, и, следовательно, прекращение полномочий должно быть результатом согласия законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации или, по крайней мере, решения его законодательного органа, принятого квалифицированным большинством голосов. Поэтому предписание п. 3 ст. 49 рассматриваемого Федерального закона о необходимости принятия соответствующего решения в форме закона не противоречит Конституции Российской Федерации».

Вместе с тем нельзя не отметить, что принятие законом решения по роспуску представительного органа местного самоуправления несколько противоречит общепризнанным теоретико-юридическим представлениям об источниках (формах) права и их содержании. Закон должен содержать правовые нормы, имеющие самую высшую, после Конституции, юридическую силу. Правовые нормы (как следует из определения понятия нормативного правового акта в постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г. № 2) являются правилами поведения общего характера. Под этим Верховный Суд понимает, что они направлены на регулирование поведения неопределенного круга лиц и обязательны для них, рассчитаны на неоднократное применение в аналогичных ситуациях и действуют независимо от возникновения или прекращения предусмотренных ими конкретных правоотношений. Что касается закона о роспуске представительного органа местного самоуправления, то он, формально называясь законом, является фактически актом распорядительного характера и индивидуального применения, касаясь не всех, а только одного распорядительного органа местного самоуправления. Другие же подобные органы в границах того же субъекта Российской Федерации своей деятельности не прекращают.

Факт противоречия нормативно-правового акта представительного коллегиального органа местного самоуправления Конституции и законам РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации, а также уставу муниципального образования должен быть обязательно установлен в судебном порядке. Согласно ст. 24 ГПК РФ такие дела по первой инстанции подсудны районным судам и не могут быть рассмотрены никакими иными органами правосудия. Порядок рассмотрения регламентирован главой 24 (ст. 251—258) ГПК РФ.

В законодательстве установлены дополнительные необходимые условия ответственности представительного органа местного самоуправления. Это непринятие в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, которым установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ. Таким образом, процедура привлечения к ответственности данного муниципального органа предусматривает два решения суда: во-первых, о противоречии акта, принятого представительным органом нормативным актам; во-вторых, об установлении факта неисполнения первого решения суда.

Примечательно, что ГПК РФ не предусматривает процедуры, в рамках которой было бы возможно вынесения судебного акта об установлении такого факта, как неисполнение судебного решения. В ст. 262 приведен исчерпывающий перечень дел особого производства, подлежащих рассмотрению в судах общей юрисдикции, в частности, в данной статье указана такая категория дел, как установление фактов, имеющих юридическое значение. Однако ч. 1 ст. 264 указывает на то обстоятельство, что такие факты должны вызывать возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан и организаций, следовательно такая процедура не допускает возможности для установления иных юридических фактов.

Ответственность виновного представительного органа муниципального образования может не наступить, если этот орган своевременно примет меры по исполнению воли органа правосудия, вплоть до отмены неправомерного нормативного акта. Своевременным считается совершение этих действий в течение трех месяцев (вместо 10 дней по закону 1995 г.) со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда либо в иной, предусмотренный этим решением срок.

Законодательством установлены гарантии прав представительного органа. К таким гарантиям, кроме требований о наличии судебных решений и соблюдении процессуальных сроков, относятся право на судебное обжалование, а также формулировка о том, что представительный орган местного самоуправления обязан принять меры в пределах своих полномочий. Последнее означает, что если исполнение решения суда, признавшего нормативный акт представительного органа местного самоуправления несоответствующим актам большей юридической силы, лежит вне пределов полномочий представительного органа, то применение к нему ответственности со стороны государства не допускается. Подобная ситуация весьма вероятна, так как закон предусматривает право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт, принятый представительным органом местного самоуправления, преодолеваемое двумя третями от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования. Реализуя указанное право вето, глава местного самоуправления может сделать невозможным своевременное исполнение решения суда по отмене нормативного акта.

В то же время действующий Закон ограничивает гарантии прав граждан на самоуправление, сокращая срок судебного обжалования решения о роспуске по сравнению со ст. 5 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г.) и ст. 265 ГПК РФ. Эти нормы устанавливают, что граждане вправе обратиться в суд с жалобой в течение не 10 дней, а трех месяцев со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права. Порядок рассмотрения таких обращений устанавливается указанным законом и гл. 25 ГПК РФ.

В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ новый Закон формализует состав правонарушения представительного органа местного самоуправления. Он считает необязательным учет фактически причиненного вреда и не требует судебного подтверждения того, что действия представительного органа повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или привели к наступлению иных вредных последствий.

Еще одно отличие от существовавшей ранее процедуры заключается в отсутствии необходимости и процедуры письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения его к ответственности.

Законодательная инициатива о принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования должна исходить только от высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Толкование данной нормы позволяет сделать вывод о праве, а не обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на внесение такого законопроекта. Также законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе отклонить представленный законопроект. Таким образом, меры, предусмотренные ст. 73 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, носят факультативный, а не обязательный характер. Установленный законом месячный срок с момента вступления в законную силу второго решения суда для внесения высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ указанного законопроекта является пресекательным. По истечении данного срока законопроект не может быть внесен на рассмотрение и роспуск представительного органа местного самоуправления станет невозможным. Однако срок для рассмотрения законопроекта законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на федеральном уровне не установлен и определяется общими правилами законотворческого процесса, установленными на уровне соответствующего субъекта.

Порядок вступления в силу законов субъектов РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления определяется самими субъектами. Такой закон, несмотря на отсутствие в комментируемой статье подобного требования, в силу положений постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. должен также определить дату новых выборов представительного органа местного самоуправления.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

Так же, как и в отношении коллегиального представительного органа местного самоуправления, необходимость ответственности глав муниципальных образований и глав местных администраций перед государством определяется его лидирующей ролью в системной взаимосвязи различных уровней механизма реализации народного суверенитета. Выступая от имени всего общества, государство заинтересовано в том, чтобы его предписания выполнялись всеми участниками муниципально-правовых отношений, среди которых главы муниципальных образований и главы местных администраций занимают, безусловно, ведущее место. За уклонение от исправления допущенных нарушений к этим лицам может применяться досрочное отрешение от должности, вопросы которого и урегулированы законодательно.

Субъектом ответственности перед государством являются глава муниципального образования и глава местной администрации. Таким образом, учитывая, что главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования, предусматривается возможность отрешения от должности невыборного должностного лица местного самоуправления.

Законодательство выделяет два основания отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта Федерации.

Первое основание — это непринятие в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда о несоответствии изданного им нормативного правового акта Конституции, законам, уставу муниципального образования, что является аналогом основания ответственности представительного органа местного самоуправления. Однако для применения ответственности в отношении главы муниципального образования (местной администрации) установлен меньший срок — два, а не три месяца, а дополнительного, подтверждающего факт непринятия мер, судебного решения не требуется. В данном случае гарантии судебной защиты главы местного самоуправления (главы администрации) реализуются через право обжалования в суд решения об отрешении от должности. Однако обжалование не приостанавливает исполнение решения об отрешении от должности.

Вторым основанием (специфичным для ответственности главы муниципального образования или главы администрации) является совершение указанным должностным лицом действий (в том числе принятие им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единства и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. Факт совершения таких действий также требует судебного подтверждения. При этом в отличие от первого основания, а также основания ответственности представительного органа местного самоуправления суд должен установить не только сам факт совершения действия, в том числе принятия акта, но и наличие указанных последствий. Если этого не будет сделано, отрешаемый от должности глава муниципального образования (глава местной администрации) всегда может ссылаться на то, что его действие, хотя и было незаконным, не привело к перечисленным последствиям. В данном случае факт правонарушения со стороны органов местного самоуправления является необходимым, но недостаточным основанием для начала процедуры ответственности. Для данного основания характерно применение специального процессуального срока для издания акта об отставке — не менее одного месяца с момента вступления в законную силу решения суда, установившего указанные обстоятельства.

В ч. 2 ст. 74 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. установлено ограничение по сроку привлечения к ответственности в порядке, установленном данной статьей. Такой срок не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания акта от отрешении.

Решение об издании такого акта принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) единолично. Форма такого акта законодательно не закреплена, но он должен носить не нормативно-правовой, а индивидуальный правоприменительный и распорядительный характер.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Органы и должностные лица местного самоуправления отвечают перед физическими и юридическими лицами за причиненный им ущерб. Эта сфера общественных отношений составляет предмет не публично-правового, а частно-правового регулирования, и регламентирующий ее специальный кодифицированный закон — Гражданский кодекс Российской Федерации — принадлежит к отрасли гражданского права.

Демократическое государство и справедливый (правовой) конституционный строй предполагают не только учет интересов народа в целом, его социальных групп и отдельных индивидов, но и гарантии от посягательств на эти интересы. Причем наиболее полноценными следует признать такие меры обеспечения, которые позволяют каждому индивиду или их сообществу обжаловать в судебном порядке неправомерные, причинившие им вред, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов. Только тогда можно говорить о полной и всесторонней реализации закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов народовластия и высшей ценности прав и свобод человека и гражданина.

Обратимся к Гражданскому кодексу РФ. Статья 1069 устанавливает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования. Данная статья говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Так что термин «незаконный» интерпретируется в широком содержательном значении. Подобные деяния могут быть выражены в издании различных приказов, распоряжений, постановлений, указаний и иных властных предписаний в письменной или устной форме, которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Также основанием такой ответственности может быть и противоправное бездействие, когда непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

Основания ответственности перед физическими и юридическими лицами в результате хозяйственной деятельности предусмотрены в ст. 1064 и 1079 ГК РФ. Физические лица вправе требовать компенсации морального вреда (ст. 151 ГК РФ), причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц.

По ст. 1069 Гражданского Кодекса Российской Федерации квалифицируются незаконные действия не любого работника органа местного самоуправления, а лишь его должностных лиц. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, ответственности перед потерпевшим не несут. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 к ним предъявляться не могут, поскольку они не являются субъектами гражданского права. Должностные лица местного самоуправления несут в этих случаях уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные ими убытки несет ответственность орган местного самоуправления (ст. 16 Гражданского Кодекса Российской Федерации), а сам его чиновник может быть привлечен к материальной ответственности.

В силу ст. 1071 ГК РФ при судебном рассмотрении исков о возмещении вреда к органам местного самоуправления ответчиками выступают финансовые органы муниципального образования, либо другой орган, юридическое лицо или гражданин, если такая обязанность на них возложена законом или иными правовыми актами.

Контрольные вопросы

  1. Какие виды юридической ответственности применяются в сфере местного самоуправления?
  2. Какая разница между «императивным» и «свободным» депутатским мандатом?
  3. Каковы основания отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления?
  4. При каких условиях наступает ответственность представительного органа местного самоуправления?

Депутат думы муниципального района регулярно выступал оппонентом главы района практически по всем направлениям деятельности района. Глава района решил инициировать отзыв депутата. Для этого глава района внес в думу проект положения о порядке отзыва депутатов думы района, где в качестве основания отзыва предусматривалась норма об оппозиционной деятельности депутатов. Дума приняла положение об отзыве. Глава района его подписал и незамедлительно организовал сбор подписей избирателей для отзыва оппозиционного депутата. Дайте юридический и гуманитарный анализ ситуации с позиции международного наблюдателя.

Глава муниципального образования неоднократно нарушал обещания, данные избирателям, допускал нецелевое расходование бюджетных средств, не выполнял уставных обязанностей. В связи с этим представительный орган внес в устав муниципального образования дополнения, позволяющие отрешить главу муниципального образования от должности путем вынесения этого вопроса представительным органом на местный референдум. После вступления устава в новой редакции в силу процедура отрешения главы муниципального образования от должности была осуществлена. Оцените действия представительного органа муниципального образования.

Губернатор края в течение 25 дней после вступления в силу решения краевого суда, установившего факт неисполнения решения районного суда о принятии представительным органом города — административного центра края нормативного правового акта, противоречащего закону края, внес в законодательный орган края проект закона края о роспуске представительного органа города — административного центра края. За день до внесения губернатором соответствующего законопроекта представительный орган города отменил противоречащий закону нормативный правовой акт. Решите дело.

Согласно договору между акционерным обществом и администрацией города, последняя приняла на себя ответственность за сброс сточных вод в реку в объемах, необходимых для поддержания системы городской канализации в рабочем состоянии, а также обязательства по расчетам за вышеуказанный сброс при выставлении за него санкций территориальными органами по экологии и природным ресурсам. Проанализируйте ситуацию.

За систематическую неявку на заседание районного совета, срыв отчетов перед избирателями, невыполнение предвыборных обещаний районный совет решил привлечь к ответственности депутата — директора акционерного общества. Какие меры ответственности могут быть применены к депутату?

Популярное:

  • Мировой суд стерлитамак курчатова 16 СУДЫ стерлитамак МИРОВЫЕ СУДЬИ ПО Г. СТЕРЛИТАМАКУ РБ ул. Курчатова, 16; Судебный участок № 1 Мировой судья Шелешева Елена Михайловна 23-54-43; Судебный участок № 2 Мировой судья Должикова Ольга Анатольевна 24-85-86; Судебный участок № 3 Мировой судья […]
  • Задать девушке необычный вопрос Какие вопросы задать девушке, когда нечего сказать Многие начинающие пикаперы, в силу своей неопытности иногда не знают о чем разговаривать с девушкой, что её спросить, наступают неловкие паузы, когда не знаешь что сказать на свидании и это напрягает их и […]
  • Покупка дома в великом устюге Купить дом в Великом Устюге Всего 69 объявлений Всего 69 объявлений Продается дача, 80 м², 18 соток. сегодня в 11:52 0 Собственник Пожаловаться Заметка Продажа дома, 120 м², 10 соток, 1. сегодня в 11:48 111 Агентство Пожаловаться […]
  • Адвокат вангородская Совет адвокатов ДНР Совет адвокатов Донецкой народной республики 11 июля 2018 г. в 10-00 состоится заседание Квалификационно-дисциплинарной комиссии 11 июля 2018 г. в 10-00 состоится заседание Квалификационно-дисциплинарной комиссии Совета адвокатов […]
  • Травмы при дтп реферат Травмы при дтп реферат Министерство образования Украины Днепропетровский Государственный Университет "Основы медицинских знаний" "Оказание первой медицинской помощи при автомобильных кататстрофах" выполнил: студент группы ФК-92-2 ПЕРВАЯ МЕДИЦИНСКАЯ ПОМОЩЬ […]
  • Телефон защита прав потребителей рк Государственные уполномоченные органы в сфере защиты прав потребителей государств – членов Совета Министерство экономического развития и инвестиций Республики Армения Государственная инспекция по надзору за рынком Министерства экономики Республики […]
  • Купить земельный участок в рмэ Земельные участки в Республике Марий Эл Всего 1 450 объявлений Всего 1 450 объявлений Продаю земельный участок, 10 соток. 1 августа 47 Собственник Пожаловаться Заметка Объявление о продаже земельного участка, 6 соток. 21 сентября 185 […]
  • Статьи 144 145 ук рф Статья 144. Порядок рассмотрения сообщения о преступлении Информация об изменениях: Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ в статью 144 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу по истечении 90 дней после дня официального опубликования […]
Понятие и виды ответственности за неисполнение государственных решений