Судебный конституционный контроль и прокурорский надзор

Судебный контроль и прокурорский надзор

СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

Н. ЧЕПУРНОВА, С. СМОЛЬНИКОВ

Чепурнова Н., доктор юридических наук, профессор.

Смольников С., Туапсинский транспортный прокурор прокуратуры Краснодарского края.

Судебная реформа, укрепление самостоятельности судебной власти в Российской Федерации привели к значительному расширению судебного контроля за нормотворческой деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, соблюдением Конституции РФ и законов, прав и свобод граждан. Конституцией РФ гарантируется каждому судебная защита его прав и свобод, возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46). В соответствии с конституционными установками только на основании судебного решения допускаются арест, заключение под стражу и содержание под стражей (ст. 22), ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23), только по судебному решению может осуществляться проникновение в жилище граждан против их воли (ст. 25). Существенно расширив правовые основания осуществления судебной власти в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина и охраны Конституции и законности, законодатель одновременно не только сохранил единую централизованную систему прокурорского надзора за исполнением законов органами власти, управления и контроля, но и расширил его сферу. К ведению прокуратуры законодательно отнесены полномочия по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми коммерческими и некоммерческими организациями, исполнением законов указанными организациями и законностью издаваемых ими правовых актов. Следует отметить, что правосудие не заменяет и не подменяет прокурорский надзор за законностью, а судебная система не может и не должна выполнять надзорные функции прокуратуры, поскольку суд в силу многих причин весьма ограничен в своих возможностях. Прокурорский надзор и судебный контроль — это две взаимосвязанные формы осуществления контрольной деятельности государства, осуществляемые разными органами государственной власти и в разных организационно-правовых формах, эффективность осуществления которых во многом обусловлена их взаимосвязью и взаимозависимостью. Механизм судебного контроля эффективен при инициировании судебных дел прокуратурой и активном участии прокурора в судебном процессе, а результативность прокурорского надзора обусловлена результатами рассмотрения дел. Взаимосвязь прокурорского надзора и судебного контроля во многом обусловлена тем, что сферы распространения компетенции суда и прокуратуры в контроле (надзоре) за законностью по объектам их осуществления в значительной степени совпадают. В то же время прокурорский надзор имеет более широкую сферу осуществления и больший объем полномочий, чем судебный контроль. Прокурор не ограничивается рассмотрением вопросов о дозволении совершить те или иные действия оперативно-розыскным или следственным органам либо оценкой правомерности действий и решений поднадзорных органов и организаций, их должностных лиц. Объект прокурорского надзора достаточно обширен, в сфере его осуществления и соблюдение порядка приема и рассмотрения обращений граждан в государственных органах и органах местного самоуправления, и законность расходования бюджетных средств, и обеспечение установленных законом льгот военнослужащим, ветеранам и т. п., и соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Отсюда и более широкий круг лиц, подпадающих под сферу надзора. Будучи самостоятельными организационно-правовыми формами осуществления государством контрольной деятельности как одного из элементов регулятивной и правоохранительной деятельности государства, судебный контроль и прокурорский надзор имеют общие черты. Так, по объекту контрольной деятельности судебный контроль и прокурорский надзор являются всеобъемлющими, т. е. они осуществляются вне зависимости от направления социального управления или ведомственной принадлежности субъекта государственного управления. Объектами прокурорского надзора и судебного контроля могут стать деятельность органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных организаций, в том числе политических партий, религиозных организаций и их должностных лиц, а также предприятий и учреждений всех форм собственности и отдельных граждан. Однако им присущи и существенные различия. Во-первых, прокурорский надзор по форме его осуществления имеет активный характер и может осуществляться по инициативе органов прокуратуры, тогда как судебный контроль всегда пассивен, он инициируется субъектами и объектами управления — гражданами и иными физическими и юридическими лицами, органами государственной власти, местного самоуправления и иными управляющими структурами. Одной из предусмотренных Законом о прокуратуре мерой реагирования прокурора на выявленные нарушения закона является обращение прокурора в суд (общей юрисдикции или арбитражный) за защитой государственных или общественных интересов, проявляющейся, как правило, в защите права конкретного субъекта (гражданина или юридического лица). Прокуроры обязаны инициировать возбуждение производства по гражданскому делу в суде, когда спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов. В защиту чужих интересов прокурор обязан выступать в случаях, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение (ст. 27 Закона о прокуратуре). Следует отметить существенные различия не только в формах, но и юридической силе принимаемых актов судебного контроля и прокурорского надзора. Результатом прокурорского надзора могут быть: объявление предостережения, возбуждение уголовного дела или производства об административном правонарушении, требование привлечения лиц, совершивших правонарушение, к иной установленной законом ответственности; освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений внесудебных органов; опротестование противоречащих закону правовых актов, обращение в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; внесение представления об устранении нарушений закона, имеющих иные правовые последствия. Имея инициативный характер и в этой связи являясь более результативным в осуществлении контрольной деятельности государства, прокурорский надзор по результатам своего осуществления во многом зависим от эффективности судебной власти, поскольку при реализации полномочий общего надзора прокуратуры по результатам прокурорской проверки принимается промежуточное решение, например внесение протеста. Должностное лицо предприятия, организации не обязано удовлетворять протест и вправе отклонить его. В этом случае материалы проверки с заявлением прокурора направляются в суд для осуществления судебного контроля и принятия судебного решения, результат судебного контроля — судебное решение об устранении нарушения законности либо об отказе в удовлетворении заявления в случае необоснованности, т. е. решение, устраняющее обстоятельства, ставшие поводом для проведения судебной проверки. Оно имеет обязательный характер не только для сторон, но и для иных лиц, что является особенностью судебного контроля. Юридическая сила судебного решения, принятого в порядке контроля, равна силе закона, примененного к конкретному правоотношению. Особенно это проявляется в решениях, принятых по делам, вытекающим из административных и иных публично-правовых отношений, когда объектом судебного контроля становятся нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления. В этой связи обоснованной представляется озабоченность работников прокуратуры об ограничении новым Гражданским процессуальным кодексом (ст. 45) возможности обращения в суд в защиту интересов лишь ограниченного круга субъектов , поскольку обращения граждан в прокуратуру в десятки раз превышают количество обращений за судебной защитой. ——————————— См., напр.: Крутиков М. Общий надзор и правосудие // Законность. 2005. N 8.

Представляется, что возможности взаимодействия прокурорского надзора и судебного контроля, особенно в сфере осуществления общего надзора прокуратуры, для восстановления законности и правопорядка мерами судебного контроля должны развиваться. Прокурор должен иметь законодательно установленное право во всех случаях отклонения или неудовлетворения его требований обращаться в суд. Такая же ситуация должна иметь место и в отношении защиты интересов не только физических, но и юридических лиц. Установленный критерий возможности вмешательства прокурора в деятельность юридических лиц и его обращения в суд лишь при нарушении интересов государства во многом ограничивает возможность восстановления нарушенных прав граждан, учредителей, акционеров и иных заинтересованных лиц. Для повышения эффективности усилий прокуратуры целесообразно предоставить ей право обращения в Конституционный Суд РФ с запросами о проверке конституционности законов и иных нормативных актов, находящихся в сфере судебного конституционного контроля. Необходимы изменения в гражданском процессуальном законодательстве, снимающие ограничения обращения прокурора в суд по кругу лиц, в чьих интересах он должен выступать, а также в арбитражном процессуальном законодательстве, ограничивающем круг прокуроров, имеющих право обращаться в арбитражные суды уровня субъекта Федерации. Укрепление правового статуса прокуратуры должно идти и на уровне конституционной регламентации ее деятельности. Целесообразно внести дополнения в ст. 104 Конституции, предоставив Генеральной прокуратуре РФ право законодательной инициативы по вопросам ее ведения, а также в ст. 129, установив, что прокуратура составляет единую централизованную систему, самостоятельно и независимо осуществляющую прокурорскую власть в установленных законом формах.

О соотношении специализированного конституционного контроля и неспециализированного конституционного надзора в России (Мельников Н.В.)

Дата размещения статьи: 13.05.2015

Конституционный Суд РФ и прокуратура РФ — государственные органы Российской Федерации, каждый из которых имеет самостоятельный предмет деятельности, свои цели и задачи, объект контроля и надзора, значительно отличающиеся по способам и юридической силе принимаемых решений.
Конституционный Суд РФ осуществляет конституционный контроль, представляющий собой особую сферу деятельности судебной власти, обеспечивающий верховенство российской Конституции и ее непосредственное действие на всей территории страны.
Соответствующий статус Конституционного Суда РФ получил прямое закрепление в действующей Конституции РФ, которая, во-первых, предусматривает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), в том числе конституционным; во-вторых, содержит широкую регламентацию правового статуса Конституционного Суда РФ в специальной главе, посвященной судебной власти (гл. 7); в-третьих, выделяет конституционное судопроизводство в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти наряду с гражданским, административным и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118), при том что конституционное судопроизводство названо в указанной конституционной норме первым, чем подчеркивается особое место Конституционного Суда РФ в системе судебной власти как, по существу, высшего судебного органа конституционного контроля в России .
———————————
Бондарь Н.С. Конституционный Суд России: не «квазисуд», а больше чем суд // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3. С. 30.

Статья 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» дает определение Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены основные черты юридической природы Конституционного Суда РФ.
Согласно Конституции РФ (ст. 125) Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:
— федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ;
— конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
— договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
— не вступивших в силу международных договоров РФ.
Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ.
По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Предоставленные Основным Законом права дают возможность Конституционному Суду РФ поддерживать и укреплять конституционный строй России.
При наличии полномочий Конституционного Суда РФ, закрепленных Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации», возможно увеличение потенциала конкретного нормоконтроля, что проявляется в трактовке самим Конституционным Судом РФ его объекта конституционного контроля. В частности, этот орган исходит из того, что данный контроль распространяется на законы, в том числе:
— не только на обычные федеральные законы (в любой их форме — кодексы, основы законодательства и т.п.), но и на федеральные конституционные законы, что нашло непосредственное обоснование в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П ;
———————————
СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741.

— конституции (уставы) субъектов РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П) и законы субъектов РФ, включая законы, изданные по вопросам, отнесенным к ведению их органов государственной власти, если имеет место жалоба на нарушение таким законом конституционных прав и свобод граждан (Определение от 31 мая 1999 г. N 60-О) ;
———————————
СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2891.

— действующие в Российской Федерации законы СССР и РСФСР, принятые до Конституции РФ 1993 г.
Перечень актов, которые могут обжаловать граждане в Конституционном Суде РФ, в настоящее время расширен самим Конституционном Судом РФ за счет актов, которые не именуются законами. Так, в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П Конституционный Суд РФ признал допустимой проверку конституционности постановления Государственной Думы РФ об амнистии, поскольку оно по своему материально-правовому содержанию может быть приравнено к закону, а также с учетом того обстоятельства, что в судебной практике акты об амнистии признаются имеющими для судов такую же юридическую силу, которой обладают нормы закона.
———————————
СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3059.

В Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П Конституционный Суд РФ обосновал вывод о том, что допустима жалоба гражданина на нарушение конституционных прав и свобод, в которой оспаривается конституционность как федерального закона, так и нормативного акта Правительства РФ, если имеет место прямая нормативная связь постановления Правительства РФ с данным федеральным законом и если эти акты применены или подлежат применению в конкретном деле в неразрывном единстве. Более того, в Постановлении от 14 мая 2009 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» Конституционный Суд РФ проверил конституционность Постановления, вместе с которым закон, находящийся с ним в нормативном единстве, не был применен.
———————————
СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403.
СЗ РФ. 2009. N 22. Ст. 2752.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ указал, что прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным гражданским процессуальным законодательством, вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость приведения его в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
———————————
СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

Этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании ст. 125 Конституции РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта РФ, что, по существу, конкретизирует полномочия Конституционного Суда РФ и при наличии соответствующего спора позволяет разрешить его высшим органом конституционного контроля.
Исходя из смысла Конституции РФ и роли Конституционного Суда РФ в обеспечении ее полноценного действия, можно сформулировать следующие его основные функции: как высшего судебного органа России по защите конституционного строя; как высшего арбитра в конституционных спорах между ветвями российской власти, а также между властью и обществом, между властью и гражданином; как высшего арбитра в коллизиях российского законодательства с международными правовыми нормами .
———————————
См.: Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных перемен. М., 2013. С. 180.

Что касается прокуратуры РФ, то согласно ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок ее деятельности определяются федеральным законом. Таковым в настоящее время является Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», из которого следует, что прокуратура РФ осуществляет:
— надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
— надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
— надзор за исполнением законов судебными приставами;
— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.
Прокуратура выполняет и иные функции, возложенные на нее законом (ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Различие между конституционным контролем Конституционного Суда РФ и надзором прокуратуры РФ можно выявить прежде всего через исследование и раскрытие содержания этих понятий.
Под конституционным контролем понимают: а) такую систему отношений между органами публичной власти, при которой контролирующий орган может отменить акты подконтрольного органа; б) особый вид правоохранительной деятельности в государстве, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных актов конституции данной страны ; в) деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны устранять обнаруженные несоответствия .
———————————
См.: Конституционное право зарубежных стран: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. Т. 2. С. 72.
См.: Румянцев О.Г., Дронов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1997. С. 384.
См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 9.

Соответственно, Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля (что закреплено в Конституции РФ) наделен правом непосредственной дисквалификации законов и иных нормативных актов , тогда как надзор преследует цель привлечь внимание или внести предложение о приостановлении действия или отмене антиконституционного акта или его отдельного положения.
———————————
См.: Остапович И.Ю. Специализированный конституционный контроль и надзор // Российский юридический журнал. 2008. N 3. С. 22 — 23.

Именно это в первую очередь отличает контроль от надзора, на что указывают практически все авторы, исследующие данную проблему. Более того, часто ученые выделяют только данное различие в качестве определяющего, не уделяя внимания другим.
А.В. Зиновьев полагает, что надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность субъектов, чьи решения проверяются, но правомочен давать указания по устранению обнаруженных нарушений . По мнению В.В. Маклакова, надзор предполагает лишь возможность обратить внимание поднадзорного органа на его ошибку и самое большее — приостановить действие акта . Объединяет эти суждения позиция, согласно которой орган, осуществляющий надзорные функции, не решая окончательную судьбу оспоренного акта, вправе поставить вопрос об устранении нарушений в правовой системе.
———————————
См.: Зиновьев А.В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства // Правоведение. 1999. N 2. С. 95.
См.: Конституционное право зарубежных стран. Т. 2. С. 321.

Конституционный контроль и надзор необходимо разграничивать по признаку наделения инициативой возбуждения проверки конституционности законов и иных актов. Проверка конституционности актов по собственной инициативе — прерогатива органов конституционного надзора. Органы же конституционного контроля, по крайней мере в российских условиях, должны начинать производство только по обращению управомоченных субъектов и связаны при этом предметом обращения. Органы надзора, как правило, не могут отменять правовые акты (для этого они должны обращаться к другим органам). Органы контроля не отменяют правовой акт, но объявляют его недействительным, лишают юридической силы.
Конституционный контроль и надзор разграничивают также по периодичности проводимых в их рамках проверок: надзор подразумевает постоянное наблюдение за конституционностью, контроль — выборочные проверки. Надзорный орган должен осуществлять постоянное наблюдение за конституционностью нормативных актов, что обеспечивается его правом проводить проверки по собственной инициативе. Проверка конституционности законов и иных актов проводится в случае заявления одной из сторон о неконституционности закона, т.е. не систематически, а разово. Конституционные суды также проводят выборочные проверки по запросам управомоченных лиц.
По мнению Д.Л. Златопольского, конституционный контроль — это контроль за проведением в жизнь конституции, конституционных или органических законов . Н.В. Витрук считал, что конституционный контроль «есть специфическая функция компетентных органов публичной власти по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства. Конституционный контроль может выступать в качестве специализированного механизма охраны конституции государства как нормативного правового акта высшей юридической силы» .
———————————
См.: Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран Восточной Европы и Азии. М., 1999. С. 39.
Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 — 2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 71.

Конституционный судебный контроль — это вид конституционного контроля, который осуществляется судебными органами. Большинство авторов соглашаются с тем, что конституционный судебный контроль занимает доминирующее положение в системе органов правовой охраны конституции . Применительно к Конституционному Суду РФ можно утверждать, что конституционно-правовой статус органа конституционного судебного контроля — это совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, иных нормативных актах и характеризующих этот орган как часть государственного механизма, определяющих его как самостоятельную организационную единицу, а также как орган, осуществляющий особую функцию государства — судебную деятельность в форме конституционного правосудия (т.е. устанавливающих его компетенцию и порядок деятельности).
———————————
См.: Ломовцева М.Л. К вопросу о понятии конституционного контроля // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. Казань, 2006. С. 340 — 343.

Резюмируя изложенное, можно согласиться с научной позицией Е.Е. Жеребцовой, согласно которой в широком смысле конституционный судебный контроль следует рассматривать как особую, специфическую функцию компетентных органов по обеспечению верховенства конституции в иерархии правовых актов, ее прямого и непосредственного действия, осуществляемую в целях реализации институтов гражданского общества, охраны конституционного строя и его основ, гарантированности прав и свобод человека и гражданина, оптимизации деятельности механизма государства, поддержания стабильности государственного устройства, обеспечения законности, а также эффективного функционирования всей правовой системы .
———————————
См.: Жеребцова Е.Е. Институт судебного конституционного контроля в механизме обеспечения единства правового пространства Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2009. N 9. С. 24.

В отличие от остальных видов деятельности по отправлению правосудия конституционный контроль Конституционного Суда РФ — особая сфера государственной деятельности, функция, обусловленная прямым действием норм конституционного права, которая не связана с субъективными суждениями сторон и предназначена для юридической оценки законодательных актов на соответствие Конституции РФ в целях обеспечения ее правовой защиты, разрешения конституционно-правовых споров о компетенции и осуществления правового контроля за деятельностью высших органов государственной власти в системе разделения властей .
———————————
См.: Татаринов С.А. К вопросу о содержании судебного конституционного контроля в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2008. N 3. С. 9 — 10.

По мнению Ж.И. Овсепян, в основу контроля заложен принцип разделения властей, который служит причиной, вызывающей необходимость в судебном конституционном контроле . Данную точку зрения разделяет М.В. Баглай, отмечая, что судебный конституционный контроль является прямым следствием действия принципа разделения властей, поскольку ситуации, с которыми приходится разбираться суду, связаны с деятельностью законодательной и исполнительной ветвей власти, а нередко и с их противостояниями, спорами о компетенции . При этом, как справедливо подчеркивают В.А. Ржевский и Н.М. Чепурнова, конституционный контроль передан в ведение судебной власти, поскольку, исходя из принципа разделения властей, она является наиболее беспристрастной и независимой .
———————————
См.: Овсепян Ж.И. Правовая защита конституции. Судебный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону, 1992. С. 21.
См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 1999. С. 347 — 348.
См.: Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1998. С. 107.

Прокурорский же надзор является формой прокурорской деятельности, осуществляемой в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение и устранение .
———————————
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 152.

Прокуратура РФ в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» обеспечивает надзор за соблюдением Конституции РФ и обязана принимать предусмотренные законом меры к устранению ее нарушений. Ранее в Законе о прокуратуре отсутствовало прямое указание на ее обязанность осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ, что вызывало на практике коллизии, разногласия по этому поводу в ее отношениях с поднадзорными субъектами, в том числе с государственными структурами и должностными лицами. С принятием изменений и дополнений от 10 февраля 1999 г. в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» повод для подобных коллизий устранен .
———————————
См.: Рябцев В.П. Прокуратура приобретает новые полномочия // Российская юстиция. 1999. N 4. С. 39.

При всем отличии анализируемых государственных органов конституционного контроля и прокурорского надзора между ними имеется взаимная связь, которая их объединяет, — цель деятельности, заключающаяся в обеспечении верховенства Конституции РФ, соблюдении конституционной законности. Верховенство Конституции предполагает, что остальные правовые акты должны соответствовать ей, иначе они неконституционны. Проверку данного соответствия выполняют различные государственные органы. В Российской Федерации таковым является прежде всего Конституционный Суд РФ — специализированный орган, основная функция которого заключается в осуществлении конституционного контроля, объектом чего является правотворческая деятельность определенных государственных органов. Поэтому именно судебный конституционный контроль (а не конституционный контроль в широком его смысле как проявление в различных формах контрольной деятельности других государственных структур) все больше признается в нашей литературе как главный, определяющий элемент механизма правовой защиты Конституции, что давно характерно для западной юридической науки .
———————————
См.: Юдин Ю.А. Модели конституционного правосудия // Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С. 158 — 160.

Другие государственные органы осуществляют соответствующую контрольную и надзорную деятельность наряду с иными (основными) своими обязанностями, т.е. специально не ориентированы на достижение этой цели. Как следствие, прокуратура осуществляет неспециализированный (поскольку, помимо этого, она наделена и иными функциями) конституционный надзор общего характера, относящийся к различным видам общественных отношений и сочетаемый с контролем в отношении законности в целом . Прокурорский надзор в части, касающейся контроля законности правовых актов, содержит признаки конституционного надзора. Во всяком случае, в большинстве зарубежных государств такие задачи возлагаются обычно на органы, осуществляющие конституционный контроль.
———————————
См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 75.

Конституционный контроль не ограничивается деятельностью Конституционного Суда РФ. Его могут осуществлять и другие правоприменительные системы, к числу которых относятся, например, парламентская, управленческая (ведомственная), местная (самоуправленческая) формы конституционного контроля (надзора), а также соответствующая деятельность судов общей юрисдикции по выявлению неконституционных законов и иных правовых актов с установлением обязанности не применять их в силу юридической ничтожности и обращаться в Конституционный Суд РФ для признания неконституционности соответствующего акта.
Прокуратура РФ с точки зрения структурного среза российского права является участником как конституционных, так и отраслевых (гражданских, гражданско-процессуальных, уголовных, уголовно-процессуальных, административных, трудовых и др.) правоотношений. Как государственный орган она включает в сферу своей деятельности надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, обеспечение конституционных прав и свобод граждан как элемента конституционного статуса граждан. Роль прокуратуры в данном случае состоит в превентивной деятельности по соблюдению законов, осуществлению прав граждан. Указанная деятельность имеет место в процессе надзора за правотворческой и исполнительной властями, которые согласно Конституции РФ обязаны соотносить смысл и содержание законов, а также их применение с непосредственным действием прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Надзор по данному направлению фокусируется на предотвращении возникновения споров, обеспечении условий для свободной и беспроблемной реализации конституционных прав и свобод граждан, чему должна способствовать четкая деятельность всего государственного аппарата.
Цели прокурорского надзора, закрепленные в действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», входят в предмет конституционного регулирования. Известно, что конституционные правоотношения возникают между обществом либо его структурными подразделениями, с одной стороны, и государством — с другой, по поводу власти, суверенитета и свободы личности . Причем полномочным представителем государства в этих правоотношениях может выступать прокуратура. Здесь в полной мере реализуется ее конституционно-надзорная деятельность.
———————————
См.: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Саратов, 1967. С. 5.

Важнейшей функцией прокуратуры является оперативное реагирование на незаконные правовые акты, принятие предусмотренных законом мер к устранению нарушений закона. Как правило, эти нарушения устраняются путем обращения прокурора в суд с заявлениями о признании таких актов недействующими; в значительной части подобных заявлений оспариваются незаконные региональные нормативные акты. Особо следует отметить, что конституционно-надзорная деятельность прокуратуры сопредельна с участием судов общей юрисдикции и арбитражных судов в конституционном контроле при осуществлении правосудия. На варианты судебного контроля, позволяющие проверить правоприменительные решения и установить противозаконность актов, в соответствии с которыми они изданы, обоснованно указывается в литературе .
———————————
См.: Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в Российской Федерации (Опыт сравнительного исследования). М., 1995. С. 210 — 211.

Таким образом, гарантии соблюдения принципа конституционной законности предполагают наличие функционально различных по своему содержанию, но общих по цели органов специализированного конституционного контроля и неспециализированного прокурорского надзора, вследствие чего возникает общность стоящих перед данными государственными органами задач по защите Конституции РФ, заключающаяся в выявлении и устранении несоответствий правовых актов Основному Закону. При этом юрисдикция Конституционного Суда РФ и прокуратуры РФ, будучи весьма обширной, не носит универсального характера; полномочия этих органов существенно отличаются, а по объекту контроля и надзора в большей части не совпадают.
Контролю на предмет конституционности подлежат прежде всего федеральные законы двух видов: обычные и конституционные, а также нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ, что не входит в предмет деятельности прокуратуры РФ. При этом нормативные акты указанных органов государственной власти, которые не содержат норм права, Конституционный Суд РФ проверять не может. В такой же мере из сферы конституционного контроля, осуществляемого этим органом, выпадают акты федеральных органов исполнительной власти — министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других ведомств, в совокупности именуемые ведомственным нормотворчеством. В соответствии с ГПК РФ (ст. 27) рассмотрение дел об оспаривании данных актов отнесено к подсудности Верховного Суда РФ, а оценка нормативных актов указанных федеральных органов исполнительной власти на соответствие Конституции РФ входит в предмет надзорной деятельности прокуратуры.
Далее, это нормативные правовые акты субъектов РФ. Помимо конституций и уставов к ним отнесены законы и иные нормативные акты субъектов РФ, в отношении которых установлены некоторые ограничения. Конституционный Суд РФ правомочен проверять те из них, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению с органами государственной власти субъектов РФ. Нормативные акты, принятые по вопросам, отнесенным к исключительному ведению последних, могут быть обжалованы в суды общей компетенции, арбитражные суды или в орган конституционного (уставного) контроля субъекта РФ . Эти акты, а также другие законы субъектов РФ относятся к предмету деятельности прокуратуры, в том числе в части проверки на соответствие их Конституции РФ, что указывает на сопряженность деятельности данных субъектов по обеспечению конституционной законности в стране, гарантирует проверку на конституционность указанными органами нормативных правовых актов различного уровня, дополняет их взаимосвязанную деятельность в конституционно-правовом поле России.
———————————
См.: Глотова О.Е. Понятие, возможности и пределы конституционного контроля // Право и политика. 2002. N 7. С. 15 — 16.

При этом, исходя из требований Конституции РФ и приведенной в Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П позиции Конституционного Суда РФ, правовые последствия применения конституционных норм Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции будут различны. Последние не могут признать тот или иной закон недействительным и не имеют правовых оснований лишить его юридической силы по причине неконституционности, судья не вправе отменить закон самостоятельно, но может выступить инициатором проверки его соответствия Конституции РФ. Такая задача возложена на Конституционный Суд РФ, который принимает решение о неконституционности закона, обязательное для всех органов власти страны и распространяющееся на всех граждан. Обращение в Конституционный Суд РФ является обязательным, если суд общей юрисдикции приходит к выводу о неконституционности закона. В этом случае не имеет значения, разрешил ли суд конкретное дело на основе непосредственного применения конституционных норм или посчитал целесообразным не выносить решения по делу до проверки конституционности закона.
———————————
СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 ноября 2003 г. суды общей юрисдикции не вправе рассматривать основные законы субъектов РФ на соответствие Конституции РФ. Прокуроры тоже не могут обращаться с такими заявлениями в суды общей юрисдикции, но Генеральный прокурор, как постановил Конституционный Суд РФ, может в таких случаях обращаться к нему.
Итак, Конституционный Суд РФ рассматривает дела по запросам уполномоченных органов и по жалобам граждан прежде всего на соответствие Конституции РФ федеральных законов (включая конституционные), указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, что прокуратура РФ в силу предоставленных ей полномочий делать не вправе. Прокуратура РФ осуществляет надзор за федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами и т.п., которые не являются объектами специализированного конституционного контроля. При отклонении протеста прокурора он имеет право обратиться с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции в целях проверки на соответствие нормативного правового акта федеральному закону. И если суд в процессе рассмотрения дела выявит несоответствие федерального закона Конституции РФ, то он обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом.
В итоге существующий механизм конституционного контроля и прокурорского надзора позволяет осуществлять проверку правовых актов, принимаемых как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов РФ, чем достигается соответствие не только федеральных законов, но и нормативных правовых актов министерств и ведомств, законов субъектов РФ Конституции РФ, которая возглавляет иерархию нормативных правовых актов.
Весьма важно использовать возможности прокурорского надзора по проверке соответствия законов субъектов РФ федеральному законодательству и Конституции РФ, учитывая его инициативный характер, обязательность проверки всех принимаемых законов субъектов РФ. Ведь, несмотря на то что Конституционным Судом РФ рассматривается большое количество дел (в 2012 г. вынесено 36 постановлений, принято 2557 определений, в первом полугодии 2013 г. — 17 и 1119 соответственно), его пропускная способность не может быть существенно увеличена в силу особенностей рассмотрения дел этим органом, в том числе обусловленных необходимостью наличия соответствующего обращения предусмотренных законом субъектов. Поэтому надзор всей системы прокуратуры за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ является крайне значимым, дополняющим специализированный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.
Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» прокурорам предписано безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания решения вопроса о приведении нормативного правового акта в соответствие с законом — обращаться с заявлениями в суд.
Активность надзорной работы прокуратуры в этом направлении подтверждает статистика. Так, в 2012 г. органами прокуратуры как незаконные оспорены 3155 нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, в том числе значительное количество законов субъектов РФ, из которых 3073 (более 97%) по результатам рассмотрения представлений, протестов и заявлений в суды приведены в соответствие с федеральным законодательством; в первом полугодии 2013 г. — 1555 и 1435 (около 92%) соответственно.
Прокуратура наделена правомочием на опротестование незаконных правовых актов поднадзорных субъектов прокурорской деятельности, в том числе в случае противоречия их Конституции РФ. При отклонении протеста на несоответствие Конституции РФ положений конституций и уставов субъектов РФ правовые основания для обращения в Конституционный Суд РФ имеются только у Генерального прокурора РФ, что подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П . Кроме того, право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным в конкретном деле, закреплено в ч. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
———————————
СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

Заметим, что прокуратура РФ активно сотрудничает с Конституционным Судом РФ: по большинству рассматриваемых им дел судьи учитывают профессиональное мнение Генеральной прокуратуры РФ, практически по каждому публичному делу заключение в процессе дает официальный представитель Генерального прокурора РФ, что позволяет использовать его при выработке решения Конституционного Суда РФ.
Итак, можно констатировать, что как конституционный контроль, так и прокурорский надзор важны для построения правового государства, укрепления правопорядка, защиты конституционных прав и свобод граждан, установления режима конституционной законности. Специализированный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ, в силу присущих ему закономерностей функционирования не может и не должен заменять неспециализированный конституционный надзор, выполняемый прокуратурой. По масштабам и направленности судебный контроль не только не тождествен надзору, но и не дублирует его. Именно взаимодействие специализированного конституционного контроля и неспециализированного прокурорского надзора позволяет обеспечивать в отечественной правовой системе соответствие нормативных правовых актов различного уровня Конституции РФ.
В заключение следует сделать вывод о том, что сложившееся соотношение специализированного конституционного контроля и неспециализированного конституционного надзора требует дальнейшего совершенствования — как в теоретическом аспекте исследования этой проблемы, так и путем создания надлежащего, основанного на законе правового механизма, наиболее полно обеспечивающего это взаимодействие. При этом речь должна идти не о замене прокурорского надзора судебным конституционным контролем, а о сочетании и взаимном дополнении их функций в целях укрепления конституционной законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан.

Популярное:

  • Куйбышевский мировой суд г самары официальный сайт Куйбышевский мировой суд г самары официальный сайт На территории Куйбышевского района городского округа Самара создано 4 судебных участка мировых судей (Адрес: 443004, г. Самара, ул. Грозненская, 4), тел./факс - 330-08-20 : Мировой судья судебного участка № […]
  • Ашулук астраханская область воинская часть Ашулук астраханская область воинская часть В/часть 01644 Ашулук Admin: 4-й государственный центр подготовки авиационного персонала и проведения войсковых испытаний Министерства обороны. Центру присвоено имя Чкалова. В него вошли еще четыре центра - дальней […]
  • Статья 1 закон о судебной системе Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ"О судебной системе Российской Федерации" С изменениями и […]
  • Крупная сделка для ооо имуществом Какая сделка является крупной для ООО? Понятие крупной сделки для ООО Согласно ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность организации предполагает использование ее имущества, покупку и продажу товаров, оказание услуг и выполнение работ. Основным способом […]
  • Устав оу 2018 Права и обязанности учающихся Права и обязанности учащихся в образовательной организации «СОШ №120» г. Перми Права и обязанности обучающихся муниципального автономного общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №120» г. Перми […]
  • Создать комиссию по обследованию Создать комиссию по обследованию АДМИНИСТРАЦИЯМУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯБИЛИБИНСКИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОНЧУКОТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА П О С Т А Н О В Л Е Н И Е от 19 августа 2016 года № 583 г. Билибино О создании комиссии по проведению обследования и […]
  • Дата подписания договора о ненападении Почему они так ненавидят Пакт Молотова-Риббентропа? Судьба Договора о ненападении между СССР и Германией от 23 августа 1939 г. не имеет аналогов. Договор, прекративший своё действие 76 лет назад (22 июня 1941 г.), до сих пор находится на передовых рубежах […]
  • Воинская часть 2427 фото ФОРУМ.ПОГРАНИЧНИК Ш.С.С. Приморский кр. Хасанский р-н, ст. П. Бардин 22 May 2007 Виндис 23 May 2007 . как к уроду из Москвы, который не может подтянуться 15 раз . как делают только москвичи и педики: Ты сам-то откуда аноним? Бардин 24 May 2007 мастер […]
Судебный конституционный контроль и прокурорский надзор